Проведение закупок в соответствии с 223-ФЗ: преимущества автоматизации


Автор статьи: Дунюшкин Фёдор Иванович,
ведущий аналитик ГК "БизнесРешение"

223-ФЗ "О закупках..." предъявил серьёзные требования к ведению договоров и привёл к формированию новой области управления

C 1 января 2012 года вступил в действие федеральный закон 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Этот закон и последующие нормативные акты, изданные во его исполнение, во многом изменили жизнь предприятий с государственным участием.

В первом же абзаце текст 223-ФЗ явно устанавливает цель и средства её достижения: «…расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений». Таким образом, цель — это развитие добросовестной конкуренции и предотвращение коррупции, а средство — гласность и прозрачность закупки.

Для достижения обозначенной цели закон обязал заказчиков отчитываться перед обществом о том, как именно был выбран тот, или иной поставщик продукции. Технически это возможно благодаря обязательной публикации заказчиком полных сведений обо всех значимых событиях при закупке на открытом для всех пользователей сети Интернет сайте zakupki.gov.ru.

Ожидаемо введение в действие нового закона вызвало необходимость серьёзных преобразований в работе большинства предприятий: многие заказчики обнаружили, что закон требует от них гораздо более глубоких преобразований, чем могло показаться на первый взгляд.

Внутренние препятствия приведения закупочной деятельности в соответствие с 223-ФЗ

Первой реакцией большинства заказчиков на издание 223-ФЗ явилось создание в своей структуре специального подразделения для проведения закупок. Штат этого подразделения комплектовался из профессиональных закупщиков, хорошо владеющих предметной областью. Решение необходимое, так как работа в закупках требует знаний юридических и технических тонкостей, недоступных сотрудникам без специальной профессиональной подготовки.

Созданные закупочные подразделения смогли решить первоочередные задачи: они обеспечили выпуск и публикацию заказчиками своих положений о закупке, декларирующих правила выбора поставщиков, а также взяли на себя организацию проведения закупочных процедур с оформлением всех необходимых документов.

Однако, этого оказалось недостаточно. Следуя рыночной логике, 223-ФЗ трактует понятие «закупка» шире, чем выбор поставщика при заключении нового договора. Закон и технические регламенты сайта zakupki.gov.ru требуют от предприятия публичного отчёта не только о решениях, принятых при первоначальном выборе поставщика перед заключением договора. Предприятие обязали регулярно отчитываться о фактическом исполнении договора, хотя это, строго говоря, и не относится к закупочной деятельности.

Требования к публикации сведений об исполнении, изменении, расторжении договоров на закупку были установлены в Постановлении Правительства РФ от 31.10.14 № 1132 «О порядке ведения реестра договоров, заключённых заказчиками по результатам закупки» (далее — Постановление-1132). На техническом уровне эти требования были реализованы разработчиком официального сайта zakupki.gov.ru и отражены в соответствующих регламентах к 1 января 2015 года.

Требование о публикации таких сведений стало проблемой для многих организаций-заказчиков. В обычной управленческой практике после успешного проведения закупочной процедуры и заключения договора закупочное подразделение передаёт заключённый договор в функциональное подразделение. Далее функциональное подразделение самостоятельно сопровождает исполнение договора. Так как функциональное подразделение после заключения договора не нуждается в услугах закупщиков, то к информированию закупочного подразделения о процессе исполнения договора оно относится как к факультативной задаче. Другими словами, зачастую в закупочное подразделение сведения об актуальных событиях по договору не поступают или поступают со значительным опозданием. По этой причине закупочное подразделение во многих случаях не имеет возможности своевременно публиковать соответствующие сведения на официальном сайте.

Более того, предоставленное самому себе функциональное подразделение, незнакомое с тонкостями законодательства о закупках, может заключить такое дополнительное соглашение к договору, которое, будучи допустимым с точки зрения общего гражданского законодательства, идёт вразрез с требованиями законодательства о закупках или положением о закупке организации. Закупочное подразделение, имея необходимые компетенции, могло бы предотвратить правовые риски, возникающие у предприятия при оформлении изменений к договору, но только при условии своевременного получения информации о планируемых изменениях договора.

Таким образом, создание специализированного закупочного подразделения в структуре предприятия-заказчика — это необходимое, но далеко не достаточное для обеспечения соответствия закупочной деятельности законодательству преобразование.

Несмотря на кажущуюся простоту корректировки организационных процедур контроля исполнения и согласования изменений заключённых договоров, на практике далеко не все организации могут включить закупочное подразделение в оперативный процесс управления договорами. Причина проста: на многих крупных предприятиях договорная работа децентрализована. Централизованному контролю подлежат лишь ключевые контракты с покупателями, а контроль закупок реализуется стандартными механизмами бюджетирования.

Децентрализованное управление договорами на закупку в сочетании с централизованным бюджетированием вполне соответствует здравому смыслу, теории и практике менеджмента. Но такая организационная структура оказывается неприспособленной для 223-ФЗ, так как несвоевременная публикация сведений о событиях по договору или, — что ещё хуже, — оформление изменений к договору, противоречащих публичным обязательствам организации, подвергает организацию и её ответственных сотрудников серьёзным правовым рискам.

Таким образом, последовательная реализация государством стратегических установок 223-ФЗ в течение 2-3 лет привела руководителей крупных предприятий-заказчиков к осознанию необходимости пересмотра правил организации работы с заключёнными договорами на закупку. Необходимость учёта требований законодательства о закупках после заключения договора на практике превратилась в проблему, называемую «223-ФЗ на этапе исполнении договора».

Варианты решения проблемы «223-ФЗ на этапе исполнении договора»

Чего требуется избежать?

Законодательство требует, чтобы все заинтересованные продавцы своевременно получили полную информацию о том, что именно и на каких условиях хочет купить заказчик.  Каждый продавец также должен иметь информацию о том, что именно требуется продемонстрировать заказчику, чтобы быть выбранным в качестве поставщика по договору.

При заключении простых сделок купли-продажи удовлетворение данного требования не представляет большой организационной сложности. В большинстве случаев выигрывает продавец с лучшей ценой, а передача товаров и взаиморасчёты осуществляются сразу после заключения договора. Однако для закупок, предусматривающих поэтапное исполнение договора в течение определённого времени, ситуация осложняется. Во время исполнения такого договора может оказаться, что на первоначальных условиях договор не может быть выполнен, и в него требуется внести изменения с помощью заключения дополнительного соглашения.

Пересмотр условий договора по обоюдному согласию сторон — совершенно законная практика с точки зрения гражданского кодекса, но не с точки зрения законодательства о закупках. Фактически, может оказаться так, что если бы заказчик организовал закупку не по исходной, а по изменённой редакции условий договора, то победителем закупочной процедуры стал бы другой поставщик.

Именно таких ситуаций должно избегать предприятие, чтобы исключить справедливые претензии со стороны участников рынка и контролирующих органов.

Чтобы избежать правовых рисков, возникающих при пересмотре исходных условий договоров на закупку, организации-заказчики пошли разными путями. Наиболее частые варианты кратко описаны ниже.

Вариант № 1. Запретить внесение изменений в договоры

Запрет внесения изменений в заключённые договоры — это наиболее радикальный и дешёвый способ устранения рисков нарушения законодательства о закупках. Для его реализации достаточно выпустить приказ по предприятию.

Проблема этого варианта в том, что в подавляющем большинстве случаев такой подход не работает. Приказом нельзя отменить все объективные и субъективные факторы, которые вмешались в процесс исполнения многоэтапного договора. Например, запрет на внесение изменений в договор никак не поможет в случае, если одна из сторон оказалась не в состоянии выполнить в срок предусмотренные договором обязательства.

Изменения в сложных многоэтапных договорах в реальности практически неизбежны – и это учитывает законодательство о закупках. Закон защищает предприятие от претензий со стороны участников рынка и контролирующих органов при изменении условий договора в определённых, установленных законом пределах.

Но чтобы определить, какие изменения исходного договора переходят допустимые законом границы с учётом всех последних законодательных новаций, требуется обладать компетенциями профессионального закупщика.

Вариант № 2. Укомплектовать функциональные отделы специалистами по закупкам

В некоторых компаниях принимают решение по обучению сотрудников функциональных подразделений, сопровождающих исполнение договоров, особенностям законодательства о закупках. На сотрудников этих подразделений накладывается ответственность за контроль соответствия изменений к договорам нормам законодательства.

Это вариант решения проблемы 223-ФЗ лишён противоречий, присущих запрету внесения изменений к договорам, но на практике и он оказывается нежизнеспособным. Сотрудников нельзя обучить раз и навсегда. Законодательство о закупках претерпевает изменения, требования регуляторов к предприятиям уточняются и видоизменяются. Эти уточнения и изменения необходимо постоянно отслеживать, для чего ресурсов функциональных отделов почти всегда недостаточно.

Вариант № 3. Организовать централизованное управление договорами на закупку

Первые два варианта решения проблемы «223-ФЗ на этапе исполнении договора» являются тупиковыми, т.к. не предусматривают подключения закупочного подразделения к участию в оперативном контроле исполнения договоров.

Помимо прочего, ни один из предыдущих вариантов не обеспечивал своевременной публикации предприятием сведений об исполнении заключённых договоров. Официальный сайт zakupki.gov.ru жестко контролирует доступ представителей предприятия к редактированию данных о его закупках. Для контроля используются электронные цифровые подписи, физически представленные специальными устройствами. Такое устройство необходимо подключить к рабочему компьютеру сотрудника, редактирующего данные о закупках на официальном сайте. Обычно предприятие — даже крупное — имеет только одну-две электронные цифровые подписи, которые принимаются официальным сайтом.

Таким образом, в силу организационных и технических причин закупочное подразделение должно быть вовлечено в управление каждым из договоров предприятия. Следовательно, оперативный контроль исполнения договоров должен быть централизованным.

Централизованный контроль исполнения договоров на закупку — единственно возможный вариант для предприятия, подпадающего под действие 223-ФЗ.

Таким образом, последовательная реализация требований 223-ФЗ приводит предприятия к необходимости централизации управления всем циклом закупки, начиная от планирования закупки и заканчивая завершением взаиморасчётов с поставщиками по заключённым договорам.

Ключевые требования к организации закупочной деятельности на предприятиях, подпадающих под 223-ФЗ

Область управления

Законодательство о закупках регулирует процессы, охватывающие полный жизненный цикл приобретения продукции (товаров, работ, услуг), а именно:

  • определение потребности в закупке;
  • размещение заказа;
  • исполнение договора (включая изменения договора).

Закон требует, чтобы решения, принятые в рамках этих процессов, своевременно становились доступны широкой общественности и всем заинтересованным лицам.

Централизация управления закупками

Регулируемые законодательством о закупках процессы пересекают границы организации и охватывают действия работников функциональных подразделений, инициирующих нужды предприятия в закупке продукции (товаров, работ, услуг) на этапе планирования и удовлетворяющих их на этапе исполнения договора.

Специализированное закупочное подразделение, укомплектованное профессионалами в сфере закупок должно выполнять роль «шлюза» между рынком и работниками функциональных подразделений организации, обеспечивая соответствие принимаемых решений нормам законодательства и формируя своевременную отчётность.

Это значит, что все процессы организации в области закупок должны подлежать централизованному управлению.

Бизнес-процессы

Определение потребности в закупке

Результатом процесса определения потребности в закупке является план закупок, который предприятие публикует на официальном сайте zakupki.gov.ru.

В рамках процесса определения потребности функциональные подразделения формулируют свои планы по закупкам, а закупочное подразделение сводит планы функциональных подразделений в единый план закупок организации. В процессе подготовки сводного плана закупок выполняется контроль общих показателей закупок организации, окончательно определяются закупочные лоты, а для каждого лота определяются способ закупки.

В итоге план закупок должен соответствовать бюджету организации, принятому на соответствующий период. По этой причине подготовка плана закупок тесно связана с процессом бюджетирования организации.

Размещение заказа

Результатом размещения заказа является выбор поставщика в отношении определённого закупочного лота и заключение договора на закупку.

В размещении заказа основная роль принадлежит компетентным специалистам закупочного подразделения. Однако, подготовка этой закупочной процедуры — выпуск закупочной документации —  снова предусматривает тесное взаимодействие функционального подразделения с закупочным.

Исполнение договора

В исполнении договора на закупку основная роль принадлежит функциональному подразделению — держателю договора.

Закупочное подразделение должно контролировать исполнение договоров в соответствии с законодательством о закупке и положением о закупке организации, а также регулярно публиковать на официальном сайте сведения об исполнении, изменении или расторжении договоров.

Это обстоятельство делает необходимым централизацию управления договорами с включением в этот процесс закупочного подразделения.

Организационные проблемы централизованного закупочной деятельностью по 223-ФЗ

Эффективная централизация управления закупочной деятельностью требует от предприятия решения ряда ключевых проблем.

Во-первых, уже на этапе определения потребности необходимо обеспечить формирование достаточных с точки зрения норм законодательства реквизитов закупки. Состав этих реквизитов определяется формой плана закупок и техническими регламентами официального сайта zakupki.gov.ru.

Во-вторых, на этапе определения потребности требуется организовать оперативный обмен информацией с параллельным процессом бюджетирования, чтобы план закупок и бюджет не противоречили друг-другу.

В-третьих, на этапе размещения заказа требуется организовать подготовку закупочной процедуры и выпуск закупочной документации, чтобы результат размещения заказа удовлетворял целям функционального подразделения и соответствовал требованиям законодательства о закупках.

В-четвёртых, на этапе исполнения договора требуется наладить оперативное поступление сведений обо всех значимых событиях по договору от функционального подразделения в закупочное.

Все перечисленные проблемы касаются информационных потоков внутри предприятия. Наиболее эффективным, а в крупных организациях — единственным путём решения этих проблем является создание специализированной автоматизированной системы управления закупочной деятельностью.

Автоматизация организации закупочной деятельности на предприятии в соответствии с 223-ФЗ

Автоматизированная система управления закупками по 223-ФЗ должна прежде всего поддерживать необходимые информационные потоки в организации. Структура потоков определяется характером процессов управления закупками.

Границы автоматизации

На организационном уровне автоматизированная система должна обеспечивать взаимодействие закупочного подразделения с функциональными подразделениями организации. Представители каждого из участвующих в процессе закупки подразделений становятся пользователями этой системы.

Функциональные границы автоматизации должны охватывать полный жизненный цикл закупки, начиная от определения потребности в закупке и заканчивая исполнением договора на закупку.

Интеграция с другими системами учёта и управления

Автоматизированная система управления закупками должна быть интегрирована со смежной информационной системой, используемой для целей бюджетирования.

Система должна своевременно выявлять расхождения между показателями по закупкам и показателями по бюджетам и предоставлять соответствующую информацию для устранения расхождений.

Хорошо зарекомендовала практика интеграции автоматизированной системы управления закупками с системой бухгалтерского учёта. Такая интеграция обеспечивает достоверность информации об исполнении договоров и исключает расхождения между бухгалтерской отчётностью и отчётностью о закупках.

Основные функции автоматизированной системы

Автоматизированная система управления закупками по 223-ФЗ позволяет не только наладить своевременное поступление нужной информации. Система способна обеспечить полноценный контроль корректности закупок.

В процессе проектирования в автоматизированную систему закладываются формальные правила, определяемые нормами законодательства и внутренними регламентами взаимодействия подразделений.

Эта возможность оказывается востребованной прежде всего работниками функциональных подразделений. Система помогает им корректно оформить документы в области закупок без погружения в нюансы закупочного законодательства.

Полноценная автоматизированная система концентрирует в себе всю необходимую информацию о закупках на всех стадиях жизненного цикла и даёт возможность в любой момент сформировать требуемую отчётность в соответствии с 223-ФЗ от планов закупок до отчётности об исполнении договоров. Формируемая отчётность готова к публикации на официальном сайте zakupki.gov.ru. Таким образом, автоматизированная система обеспечивает своевременность публикации и достоверность публикуемых организацией сведений о закупках, исключая правовые риски в этой области.

Побочные эффекты автоматизации

Центральным элементом управления в автоматизированной системы управления закупками является договор (лот). Поэтому внедрение системы так или иначе предполагает создание на предприятии централизованных механизмов учёта и управления договорами.

Организация централизованного ведения систематизированной финансово-экономической информации о договорах имеет далеко идущие последствия для предприятия, выходящие за пределы сферы закупок. Автоматизированная система способна предоставить информацию о текущем состоянии исполнения всех договорных обязательств предприятия. Данные сведения востребованы правовыми службами и руководством организации.

Выводы

Для крупной организации, подпадающей под действие 223-ФЗ, создание собственной автоматизированной системы управления закупочной деятельностью на основе норм законодательства о закупках и внутренних регламентов — это единственный действенный способ обеспечить соответствие закупочной деятельности требованиям законодательства.

При создании такой системы организация решает широкий круг вопросов управления, выходящий за пределы сферы закупок. Поэтому создание автоматизированной системы управления закупочной деятельностью рассматривается руководством предприятия как часть общего процесса повышения организационной эффективности, включающего процессы финансового планирования и учёта и управления договорными обязательствами.

Ознакомиться с примерами успешных внедрений и подробным описанием автоматизированной системы управления закупками вы можете по соответствующим ссылкам: